For den som er interessert i slikt, følger her den fulle juridiske vurderingen av Tilsynets vedtak av den 22.12.2015.
Ordningen med sertifisering av førere – skillet mellom offentlig godkjenning (førerbevis) og intern godkjenning (sertifikat):
Det gjøres gjeldende at Statens jernbanetilsyn ikke hadde rettslig grunnlag eller hjemmel til å treffe vedtaket 22. desember 2015. For å utdype denne anførselen nærmere, er det nødvendig å gå nærmere inn på jernbanelovens og førerforskriftens system for sertifisering.
Jernbaneloven § 3 d første ledd inneholder følgende om krav til førere av «rullende materiell»:
«Fører av rullende materiell og annet personell som skal utføre oppgaver knyttet til sikkerheten ved jernbanen må oppfylle de vilkår som tilsynsmyndigheten fastsetter om kvalifikasjoner, alder, helse, fysisk og psykisk skikkethet, vandel, edruskap, utdanning, opplæring og trening m.m. Tilsynsmyndigheten kan kreve at personell nevnt i første punktum skal ha sertifisering som viser at de oppfyller vilkårene. Sertifiseringen kan bestå av en offentlig godkjenning og en intern godkjenning gitt av den som driver jernbanevirksomhet.»
Loven skiller mellom offentlig godkjenning og intern godkjenning. Den offentlige godkjenningen skal gis av Statens jernbanetilsyn, mens den interne godkjenningen skal gis av den som driver jernbanevirksomhet, her: Cargolink AS. Kompetansefordelingen mellom tilsynet og jernbanevirksomheten kommer også til uttrykk i jernbaneloven § 3 g, som gir regler for når tilsynet kan tilbakekalle den offentlige godkjenningen. Loven inneholder ikke en tilsvarende hjemmel for tilsynet til å tilbakekalle den interne godkjenningen.
I medhold av blant annet jernbaneloven § 3 d siste ledd er det gitt nærmere regler om sertifiseringen av førere. Førerforskriften bekrefter og understreker lovens kompetansefordeling mellom tilsynet og jernbanevirksomheten. Etter forskriften § 3 skal førere inneha et førerbevis og et sertifikat, som samlet utgjør forutsetningen for å kunne føre trekkraftkjøretøy.
Når det gjelder førerbevis, er tilsynet gitt kompetanse til utstedelse og tilbakekallelse, jf. henholdsvis førerforskriften §§ 5 og 28.
Når det gjelder sertifikat, er kompetansen til utstedelse og tilbakekall lagt til jernbanevirksomheten i tråd med jernbaneloven § 3 d, jf. henholdsvis førerforskriften §§ 7 og 29. Jernbanevirksomheten skal i den forbindelse, og som en del av sitt sikkerhetsstyringssystem etablere «egne, dokumenterte fremgangsmåter for utstedelse, oppdatering, suspendering og tilbakekalling av sertifikater, herunder intern klagebehandling av slike saker», jf. førerforskriften § 7 tredje ledd.
Jernbanevirksomheten har som en følge av myndigheten til sertifikatutstedelse, også kompetanse til å gjennomføre opplæring som tilfredsstiller kravene i førerforskriften § 18. Hjemmelen for dette er gitt i § 21 annet ledd. Det fremgår av § 7 andre ledd andre punktum at sertifikatet eies av jernbanevirksomheten.
Utstedelse av sertifikat er i henhold til både jernbaneloven og førerforskriften et forhold mellom føreren og jernbanevirksomheten, eller, som loven uttrykker det, et «internt» forhold. Dette understrekes ytterligere ved at et sertifikat «blir ugyldig når innehaveren av dette ikke lenger er ansatt som fører», jf. førerforskriften § 7 siste ledd. Sertifikatet er nettopp ikke en slik offentlig godkjenning som følger føreren, slik altså førerbeviset er, jf. førerforskriften § 5 femte ledd.
Som et ledd i dette to-sporede systemet, er utstedelse av sertifikat til førere forbeholdt jernbanevirksomhet som har fått utstedt sikkerhetssertifikat eller sikkerhetsgodkjenning av tilsynet, jf. førerforskriften § 1 første ledd. Sikkerhetssertifikat eller sikkerhetsgodkjenning gis i medhold av jernbaneforskriften, som stiller omfattende krav og vilkår for tildeling og opprettholdelse av slike sertifikater eller godkjenninger. Statens jernbanetilsyn fører tilsyn med jernbanevirksomhetene, og har myndighet til å trekke tilbake sikkerhetssertifikat eller sikkerhetsgodkjenning.
Ordningen med sertifikat for fører er med andre ord et forhold mellom føreren og den jernbanevirksomheten han arbeider for. Verken jernbaneloven eller førerforskriften gir Statens jernbanetilsyn noen rett til å gripe inn i dette forholdet. Dersom det oppstår en situasjon hvor tilsynet er av den oppfatning at føreren ikke oppfyller vilkårene for å inneha sertifikat, gir førerforskriften § 29 andre ledd anvisning på to virkemidler tilsynet kan benytte seg av:
«Hvis Statens jernbanetilsyn finner at en fører ikke lenger oppfyller ett eller flere nødvendige vilkår for å inneha sertifikat, skal Statens jernbanetilsyn henvende seg til utstederen av sertifikatet og anmode om at en ytterligere inspeksjon blir utført eller at sertifikatet blir kalt tilbake midlertidig eller permanent. Utstederen av sertifikatet skal treffe egnede tiltak og rapportere tilbake til Statens jernbanetilsyn innen fire uker. Statens jernbanetilsyn kan forby førere å føre trekkraftkjøretøy i påvente av rapporten, og skal underrette EFTAs overvåkingsorgan og andre vedkommende myndigheter om dette.»
Selv ikke i situasjoner der tilsynet mener at vilkårene ikke er oppfylt, har tilsynet noen myndighet til selv å tilbakekalle sertifikatet. Tilsynet kan bare anmode om at jernbanevirksomheten gjør det. Tilsynet kan forby føreren å føre trekkraftkjøretøy i medhold av denne bestemmelsen, men bare i situasjoner hvor det er bedt om ytterligere inspeksjon, og bare inntil rapporten fra jernbanevirksomheten foreligger. I vår sak er rapport avgitt, og det er ikke lenger grunnlag for noe forbud.
Det foreligger ikke andre bestemmelser i jernbaneloven eller førerforskriften som gir Statens jernbanetilsyn hjemmel til å overprøve jernbanevirksomhetens utstedelse av sertifikat, og med bindende myndighet fastslå at et utstedt sertifikat er ugyldig. Dette innebærer at et utstedt sertifikat er gyldig inntil jernbanevirksomheten har tilbakekalt det, eller inntil innehaveren av sertifikatet ikke lenger er ansatt som fører. Tilsynet må forholde seg til og legge til grunn sertifikat utstedt av godkjent jernbanevirksomhet. Dersom Statens jernbanetilsyn har innvendinger til jernbanevirksomhetens opplæring av tilknyttede førere, vil tilsynet kunne benytte seg av tilsynsmyndigheten etter jernbaneforskriften, og de virkemidler som der er gitt.
Nærmere om førerforskriften § 27 tredje ledd:
Statens jernbanetilsyn har anført at førerforskriften § 27 tredje ledd gir hjemmel for vedtaket. Bestemmelsen lyder slik:
«Førere som kjører tog eller skift uten å inneha førerbevis eller som ikke er sertifisert for vedkommende materiell eller strekning skal nektes videre kjøring. Statens jernbanetilsyn kan inndra førerbeviset på stedet. § 29 første ledd gjelder tilsvarende.»
Tilsynet mener at førerforskriften § 27 tredje ledd gir adgang til å nekte føreren videre kjøring, fordi tilsynet ikke anser at han oppfyller vilkårene for sertifikat. Det gjøres gjeldende at dette er en uriktig forståelse av bestemmelsen. Vi skal redegjøre nærmere for dette i det følgende.
Førerforskriften § 27 tredje ledd regulerer etter sin ordlyd to typer av situasjoner; enten at føreren kjører tog eller skift uten å inneha førerbevis, eller at føreren kjører tog eller skift på en strekning eller med et materiell som han eller hun ikke er sertifisert for.
Kravene til sertifikat og de nærmere bestemmelsene om når sertifikat kan utstedes og av hvem, følger, som gjennomgått i punkt 2.1.1, av førerforskriften kapittel 3. Uttrykket «sertifisert» i § 27 tredje ledd må forstås slik at det er tilstrekkelig at det foreligger et sertifikat utstedt av en godkjent jernbanevirksomhet i samsvar med reglene i forskriften. Solberg innehar sertifikat, og Cargolink AS har ikke tilbakekalt sertifikatet. Forskriften skiller tydelig mellom tilbakekall av førerbevis, som er regulert i § 28, og tilbakekall av sertifikat, som er regulert i § 29. Statens jernbanetilsyn er ikke tillagt noen rolle i sistnevnte forbindelse.
Dersom en sertifisert fører kjører tog på en strekning eller med et materiell som ikke dekkes av sertifikatet, skal tilsynet nekte føreren videre kjøring. Dette følger av førerforskriften § 27 tredje ledd. I slike tilfeller gir tredje ledd andre punktum tilsynet myndighet til å inndra førerbeviset. Derimot har tilsynet ikke kompetanse til å inndra førerens sertifikat. Det fremgår av tredje ledd siste punktum at forskriften § 29 første ledd skal gjelde tilsvarende. Konsekvensen av henvisningen til § 29 første ledd er at jernbanevirksomheten i § 27 tredje ledd-tilfellene får adgang til å tilbakekalle sertifikatet, selv om vilkårene for tilbakekall etter § 29 første ledd ikke er oppfylt. Henvisningen innebærer imidlertid ikke at tilsynet er tillagt noen form for kompetanse til å kalle sertifikatet tilbake, eller til å statuere at sertifikatet ikke er gyldig.
Bestemmelsen i førerforskriften § 27 tredje ledd regulerer også situasjonen der føreren ikke har fått utstedt sertifikat overhodet. I slike tilfeller skal tilsynet nekte videre kjøring.
Ingen av disse situasjonene er anvendelige på føreren i denne saken. Han har fått utstedt et sertifikat av Cargolink AS, som er en godkjent jernbanevirksomhet, og dette sertifikatet kan bare tilbakekalles av Cargolink AS. Han har ikke kjørt tog på en strekning eller med materiell som ikke dekkes av sertifikatet.
Tilsynets tolkning av førerforskriften § 27 tredje ledd bryter markant med den kompetansefordelingen jernbaneloven og førerforskriften legger opp til. Bestemmelsen er ikke ment å gi tilsynet noen form for myndighet til å fastslå at et sertifikat er ugyldig. I så fall måtte dette fremgått uttrykkelig av bestemmelsen.
Førerforskriften § 27 tredje ledd gir følgelig ikke hjemmel for vedtaket. Dette innebærer at vedtaket er ugyldig.
Mvh
Torbjørn
Ordningen med sertifisering av førere – skillet mellom offentlig godkjenning (førerbevis) og intern godkjenning (sertifikat):
Det gjøres gjeldende at Statens jernbanetilsyn ikke hadde rettslig grunnlag eller hjemmel til å treffe vedtaket 22. desember 2015. For å utdype denne anførselen nærmere, er det nødvendig å gå nærmere inn på jernbanelovens og førerforskriftens system for sertifisering.
Jernbaneloven § 3 d første ledd inneholder følgende om krav til førere av «rullende materiell»:
«Fører av rullende materiell og annet personell som skal utføre oppgaver knyttet til sikkerheten ved jernbanen må oppfylle de vilkår som tilsynsmyndigheten fastsetter om kvalifikasjoner, alder, helse, fysisk og psykisk skikkethet, vandel, edruskap, utdanning, opplæring og trening m.m. Tilsynsmyndigheten kan kreve at personell nevnt i første punktum skal ha sertifisering som viser at de oppfyller vilkårene. Sertifiseringen kan bestå av en offentlig godkjenning og en intern godkjenning gitt av den som driver jernbanevirksomhet.»
Loven skiller mellom offentlig godkjenning og intern godkjenning. Den offentlige godkjenningen skal gis av Statens jernbanetilsyn, mens den interne godkjenningen skal gis av den som driver jernbanevirksomhet, her: Cargolink AS. Kompetansefordelingen mellom tilsynet og jernbanevirksomheten kommer også til uttrykk i jernbaneloven § 3 g, som gir regler for når tilsynet kan tilbakekalle den offentlige godkjenningen. Loven inneholder ikke en tilsvarende hjemmel for tilsynet til å tilbakekalle den interne godkjenningen.
I medhold av blant annet jernbaneloven § 3 d siste ledd er det gitt nærmere regler om sertifiseringen av førere. Førerforskriften bekrefter og understreker lovens kompetansefordeling mellom tilsynet og jernbanevirksomheten. Etter forskriften § 3 skal førere inneha et førerbevis og et sertifikat, som samlet utgjør forutsetningen for å kunne føre trekkraftkjøretøy.
Når det gjelder førerbevis, er tilsynet gitt kompetanse til utstedelse og tilbakekallelse, jf. henholdsvis førerforskriften §§ 5 og 28.
Når det gjelder sertifikat, er kompetansen til utstedelse og tilbakekall lagt til jernbanevirksomheten i tråd med jernbaneloven § 3 d, jf. henholdsvis førerforskriften §§ 7 og 29. Jernbanevirksomheten skal i den forbindelse, og som en del av sitt sikkerhetsstyringssystem etablere «egne, dokumenterte fremgangsmåter for utstedelse, oppdatering, suspendering og tilbakekalling av sertifikater, herunder intern klagebehandling av slike saker», jf. førerforskriften § 7 tredje ledd.
Jernbanevirksomheten har som en følge av myndigheten til sertifikatutstedelse, også kompetanse til å gjennomføre opplæring som tilfredsstiller kravene i førerforskriften § 18. Hjemmelen for dette er gitt i § 21 annet ledd. Det fremgår av § 7 andre ledd andre punktum at sertifikatet eies av jernbanevirksomheten.
Utstedelse av sertifikat er i henhold til både jernbaneloven og førerforskriften et forhold mellom føreren og jernbanevirksomheten, eller, som loven uttrykker det, et «internt» forhold. Dette understrekes ytterligere ved at et sertifikat «blir ugyldig når innehaveren av dette ikke lenger er ansatt som fører», jf. førerforskriften § 7 siste ledd. Sertifikatet er nettopp ikke en slik offentlig godkjenning som følger føreren, slik altså førerbeviset er, jf. førerforskriften § 5 femte ledd.
Som et ledd i dette to-sporede systemet, er utstedelse av sertifikat til førere forbeholdt jernbanevirksomhet som har fått utstedt sikkerhetssertifikat eller sikkerhetsgodkjenning av tilsynet, jf. førerforskriften § 1 første ledd. Sikkerhetssertifikat eller sikkerhetsgodkjenning gis i medhold av jernbaneforskriften, som stiller omfattende krav og vilkår for tildeling og opprettholdelse av slike sertifikater eller godkjenninger. Statens jernbanetilsyn fører tilsyn med jernbanevirksomhetene, og har myndighet til å trekke tilbake sikkerhetssertifikat eller sikkerhetsgodkjenning.
Ordningen med sertifikat for fører er med andre ord et forhold mellom føreren og den jernbanevirksomheten han arbeider for. Verken jernbaneloven eller førerforskriften gir Statens jernbanetilsyn noen rett til å gripe inn i dette forholdet. Dersom det oppstår en situasjon hvor tilsynet er av den oppfatning at føreren ikke oppfyller vilkårene for å inneha sertifikat, gir førerforskriften § 29 andre ledd anvisning på to virkemidler tilsynet kan benytte seg av:
«Hvis Statens jernbanetilsyn finner at en fører ikke lenger oppfyller ett eller flere nødvendige vilkår for å inneha sertifikat, skal Statens jernbanetilsyn henvende seg til utstederen av sertifikatet og anmode om at en ytterligere inspeksjon blir utført eller at sertifikatet blir kalt tilbake midlertidig eller permanent. Utstederen av sertifikatet skal treffe egnede tiltak og rapportere tilbake til Statens jernbanetilsyn innen fire uker. Statens jernbanetilsyn kan forby førere å føre trekkraftkjøretøy i påvente av rapporten, og skal underrette EFTAs overvåkingsorgan og andre vedkommende myndigheter om dette.»
Selv ikke i situasjoner der tilsynet mener at vilkårene ikke er oppfylt, har tilsynet noen myndighet til selv å tilbakekalle sertifikatet. Tilsynet kan bare anmode om at jernbanevirksomheten gjør det. Tilsynet kan forby føreren å føre trekkraftkjøretøy i medhold av denne bestemmelsen, men bare i situasjoner hvor det er bedt om ytterligere inspeksjon, og bare inntil rapporten fra jernbanevirksomheten foreligger. I vår sak er rapport avgitt, og det er ikke lenger grunnlag for noe forbud.
Det foreligger ikke andre bestemmelser i jernbaneloven eller førerforskriften som gir Statens jernbanetilsyn hjemmel til å overprøve jernbanevirksomhetens utstedelse av sertifikat, og med bindende myndighet fastslå at et utstedt sertifikat er ugyldig. Dette innebærer at et utstedt sertifikat er gyldig inntil jernbanevirksomheten har tilbakekalt det, eller inntil innehaveren av sertifikatet ikke lenger er ansatt som fører. Tilsynet må forholde seg til og legge til grunn sertifikat utstedt av godkjent jernbanevirksomhet. Dersom Statens jernbanetilsyn har innvendinger til jernbanevirksomhetens opplæring av tilknyttede førere, vil tilsynet kunne benytte seg av tilsynsmyndigheten etter jernbaneforskriften, og de virkemidler som der er gitt.
Nærmere om førerforskriften § 27 tredje ledd:
Statens jernbanetilsyn har anført at førerforskriften § 27 tredje ledd gir hjemmel for vedtaket. Bestemmelsen lyder slik:
«Førere som kjører tog eller skift uten å inneha førerbevis eller som ikke er sertifisert for vedkommende materiell eller strekning skal nektes videre kjøring. Statens jernbanetilsyn kan inndra førerbeviset på stedet. § 29 første ledd gjelder tilsvarende.»
Tilsynet mener at førerforskriften § 27 tredje ledd gir adgang til å nekte føreren videre kjøring, fordi tilsynet ikke anser at han oppfyller vilkårene for sertifikat. Det gjøres gjeldende at dette er en uriktig forståelse av bestemmelsen. Vi skal redegjøre nærmere for dette i det følgende.
Førerforskriften § 27 tredje ledd regulerer etter sin ordlyd to typer av situasjoner; enten at føreren kjører tog eller skift uten å inneha førerbevis, eller at føreren kjører tog eller skift på en strekning eller med et materiell som han eller hun ikke er sertifisert for.
Kravene til sertifikat og de nærmere bestemmelsene om når sertifikat kan utstedes og av hvem, følger, som gjennomgått i punkt 2.1.1, av førerforskriften kapittel 3. Uttrykket «sertifisert» i § 27 tredje ledd må forstås slik at det er tilstrekkelig at det foreligger et sertifikat utstedt av en godkjent jernbanevirksomhet i samsvar med reglene i forskriften. Solberg innehar sertifikat, og Cargolink AS har ikke tilbakekalt sertifikatet. Forskriften skiller tydelig mellom tilbakekall av førerbevis, som er regulert i § 28, og tilbakekall av sertifikat, som er regulert i § 29. Statens jernbanetilsyn er ikke tillagt noen rolle i sistnevnte forbindelse.
Dersom en sertifisert fører kjører tog på en strekning eller med et materiell som ikke dekkes av sertifikatet, skal tilsynet nekte føreren videre kjøring. Dette følger av førerforskriften § 27 tredje ledd. I slike tilfeller gir tredje ledd andre punktum tilsynet myndighet til å inndra førerbeviset. Derimot har tilsynet ikke kompetanse til å inndra førerens sertifikat. Det fremgår av tredje ledd siste punktum at forskriften § 29 første ledd skal gjelde tilsvarende. Konsekvensen av henvisningen til § 29 første ledd er at jernbanevirksomheten i § 27 tredje ledd-tilfellene får adgang til å tilbakekalle sertifikatet, selv om vilkårene for tilbakekall etter § 29 første ledd ikke er oppfylt. Henvisningen innebærer imidlertid ikke at tilsynet er tillagt noen form for kompetanse til å kalle sertifikatet tilbake, eller til å statuere at sertifikatet ikke er gyldig.
Bestemmelsen i førerforskriften § 27 tredje ledd regulerer også situasjonen der føreren ikke har fått utstedt sertifikat overhodet. I slike tilfeller skal tilsynet nekte videre kjøring.
Ingen av disse situasjonene er anvendelige på føreren i denne saken. Han har fått utstedt et sertifikat av Cargolink AS, som er en godkjent jernbanevirksomhet, og dette sertifikatet kan bare tilbakekalles av Cargolink AS. Han har ikke kjørt tog på en strekning eller med materiell som ikke dekkes av sertifikatet.
Tilsynets tolkning av førerforskriften § 27 tredje ledd bryter markant med den kompetansefordelingen jernbaneloven og førerforskriften legger opp til. Bestemmelsen er ikke ment å gi tilsynet noen form for myndighet til å fastslå at et sertifikat er ugyldig. I så fall måtte dette fremgått uttrykkelig av bestemmelsen.
Førerforskriften § 27 tredje ledd gir følgelig ikke hjemmel for vedtaket. Dette innebærer at vedtaket er ugyldig.
Mvh
Torbjørn